心相近丨因中欧班列而兴的德国港口城市

毛泽东对中国近代以来社会的性质和特点提出了系统的观点，在马克思和列宁的思想基础上，形成了自己的思想体系，然而，毛泽东领导的中国共产党所进行的社会主义革命，在很大程度上带有中国古代农民战争的痕迹，1949年建立的中华人民共和国在很长时间内带有中国古代个人集权的色彩。

Emily S.Bremer，The Unwritten Administrative Constitution，Florida Law Review，vol．66，no．3（February 2015），pp．1215－1273。邵声为我们揭示的另外一个新旧传统的博弈发生在所谓的精英公民与民主主义公民之间，前者在殖民地时代便享有政治上的特权，后者则是为美国革命所催生的新生力量，两者在争取独立（homerule）的斗争中可以做到携手并进，但在谁应该来掌权（whoshouldruleathome）的问题上却冲突甚多，第一批州宪法对公民身份的等级划分也忠实地记录了两者博弈的结果。

我个人觉得最受启发的是关于法治观的讨论。与多元互动相近的社会运动周期理论解释了民权运动和女权运动在 20世纪对宪法改革的影响。一是梁启超这一代人对美国宪法的了解本身是一个内容丰富的故事，也许可以做一篇博士论文。近年来出版的关于林肯的宪法思想的研究就包括：Herman Belz，Abraham Lincoln，Constitutionalism，and Equal Rightsin the Civil WarEra（New York：Fordham University Press，1998）。同时使用的身份指代还有其他的称谓，包括臣民、人民、居民、自由人和不动产持有者等，它们因历史起源不同而富有不同的涵义，但独立战争的发生给殖民地带来了改变政体的机会，不同的身份概念也发生了相应的变化。

邵声的论文显示，他的尝试取得了初步的成功。但因为这项工程涉及西部领土的处置、商业利益与联邦权力的关系的定位以及不同区域的经济潜能的维护与发展，国会始终无法达成共识。[60]参见《〈关于禁毒的决定〉报告》（1995年），《全国人大常委会公报》1995年第7期，第130页。

总而言之，执法检查使得全国人大常委会能够实现对国务院及其所属部委的执法活动开展日常的监督。然而，执法检查实践究竟应当如何更为具体地发挥这些功能，无论是《若干规定》、《几点意见》、还是《监督法》均未提供清晰的行为指引。面对这样的陈情，常委会必须认真对待。法院更像是一名交通警察，它的主要职责是要确保人们遵守交通规则，从而维持交通秩序。

执法检查的直接目的是督促政府改进执法。归根结底，一套安全有效的交通体系既需要一丝不苟的交通警察，更需要高瞻远瞩的规划师。

身兼立法者和监督者的全国人大常委会在此过程中并不停留于对某种行为、某一个案的检视，而是从根本上追问和检讨为什么某一部法律无法得到实施并在此基础上探究完善实施机制的途径。从实践来看，这样建议和监督措施通常也能获得行政系统的理解和积极回应。[35]《农民专业合作社法报告》（2008年），《全国人大常委会公报》2008年第7期，第728页。即便是检查同一部法律，不同时期的检查重点也会有所不同。

在审计调查的54个县中，有46个县挤占挪用公用经费、校舍维修改造资金等1.15亿元，占同类专项经费的3.8%。固定资产投资工程项目的设计和建设，应当遵守合理用能标准和节能设计规范。例如，2002年《种子法》执法检查，将种子生产经营许可制度的落实情况作为重点。例如，2008年的一份报告提出，要结合国家事业单位改革，逐步推进环评编制机构与审批部门脱钩，按照法律规定，建立真正具有独立法律地位的环评机构，并切实加强对环评机构违反环评法的责任追究力度。

为此，检查小组通过各种途径尽可能对执法流水线上的所有要件予以排查以便发现影响执法效果的管理体制因素。执法任务与执法资源之间矛盾是客观存在的。

一份检查报告披露，一些地方制定的文件不符合环评法规定。达不到合理用能标准和节能设计规范要求的项目，依法审批的机关不得批准建设。

董礼洁、周欣：《行政性司法建议的法定功能与事实功能》，《人民司法》2011年第3期，第51-55页。[10]《节约能源法报告》（2010年），《全国人大常委会公报》2011年第1期，第47页。否则，纸面上的规则将难以被转化为井然的社会秩序。《若干规定》规定，执法检查报告应当包含法律实施中存在的问题及原因分析以及对改进执法工作的建议。[56]参见《行政诉讼法》（1989年）第12条第3项。[71]同注[26]，第832页。

例如，2002年公安部被要求于当年第三季度前将全国尚未整改的30余万处火灾隐患分别情况，确定整改措施和期限，下达指令，并向全国人大内务司法委员会作出专题报告，内司委将追踪整改情况。有时，常委会建议通过设立新机构弥补某个执法领域的人员不足问题。

[75]综上可见，执法检查使得全国人大常委会通过个案式的干预化整为零地重新过问在预算监督和立法程序中被遗忘的执法成本问题。有关执法重点领域的建议将会对执法资源的配置产生重要影响。

例如，有报告建议，要按照法律要求和中编办调整的部门职能……明确发展改革委负责综合协调清洁生产促进工作，工业和信息化部负责组织推动工业和通信业清洁生产促进工作。个别执法检查组发现，由于当地政府的干预，某些地方的统计部门根本无法提供准确的统计数据，甚至被迫提供虚假的数字。

例如，尽管《农业技术推广法》第24条规定，要改善农技推广人员的待遇，提高保障和补贴水平，但有43.2%的基层农技推广机构表示本级政府没有采取相关措施[63]提供这样的保障。相反，宪法却授予人大更为抽象、广泛的监督政府的权力。[74]《关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告》（2006年），《全国人大常委会公报》2006年第7期，第631页。一是将行政事务加以横向切分并将相应的职责分配给不同的部门。

当然，也有一些学者通过实证证成法院造法的事实。目前，农业方面，全国31个省级和90%的地市级、80%的县级种子行政管理部门已与生产经营机构分开。

一方面，是在检查过程中对资金到位情况进行摸查并对经费保障较好的部门给予肯定。[5]参见《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国种子法〉实施情况的报告》（2002年），《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》（以下简称《全国人大常委会公报》）2003年第1期，第128页。

两者的显著区别是，执法检查更关注有效性，而司法审查则侧重于评判合法性。[62]同时，由于我国立法实践尚未将成本效益分析制度化，因此，立法过程中对执法成本的评估和讨论基本上难以被纳入议事日程。

其中，就如何提高气象防灾减灾能力，常委会提出的建议包括不断提高中短期天气预报准确率和长期天气预测的准确度，提高极端天气和灾害性气候的预测预报水平、严格执行气象预报、警报和预警信息统一发布制度，确保气象防灾减灾工作顺利实施。正因如此，常委会才有可能更加主动地与行政系统进行对话，并在此过程中确立起优势地位[18]参见林彦：《执法检查的政策功能》，《清华法学》2012年第2期，第60-62页。在全国人大闭会期间，国务院要对全国人大常委会负责并报告工作（宪法第92条）。

其中，就如何提高气象防灾减灾能力，常委会提出的建议包括不断提高中短期天气预报准确率和长期天气预测的准确度，提高极端天气和灾害性气候的预测预报水平、严格执行气象预报、警报和预警信息统一发布制度，确保气象防灾减灾工作顺利实施。[69]挤占挪用执法经费的情况也时有发生。

例如，有报告指出，根据国际上的经验，污染治理投入占GNP的比例达到1～1.5%时，才能基本控制污染。[33]同注[10]，第46页。

在以具体权利之诉和合法性审查为两大支柱的司法审查框架下，法院尚缺乏具体的媒介督促行政机关落实这些纲领、制度。否则，纸面上的规则将难以被转化为井然的社会秩序。